ODA – “Cú hích” hay “Cú đấm” cho nước nghèo?

Viện trợ phát triển chính thức (ODA) là nguồn ngoại lực quan trọng cho các nước kém phát triển và đang phát triển trên thế giới. Thế nhưng, trên thực tế, ODA không phải là một đảm bảo chắc chắn cho những thành quả phát triển kinh tế-xã hội ở những nước tiếp nhận.

Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới (WB), ODA có tác động mạnh mẽ tới tăng trưởng kinh tế hay không phụ thuộc rất lớn vào trình độ quản lý của mỗi nước, thể hiện bằng việc xây dựng các cơ chế chính sách, điều phối và sử dụng nguồn vốn này.

ODA chỉ là "cú hích"

Điểm khác biệt giữa ODA và các khoản vay thương mại theo điều kiện thị trường là yếu tố “không hoàn lại”, trong nguồn vốn ODA phải đạt ít nhất 25%. Chỉ tiêu này được xác định dựa trên tổ hợp các yếu tố đầu vào là lãi suất, thời gian ân hạn, thời hạn cho vay, số lần trả nợ trong năm, và tỷ lệ chiết khấu. Vốn ODA có thời hạn cho vay dài, thường là 10 - 30 năm, lãi suất thấp, khoảng từ 0,25% đến 2%/năm.

Theo tính toán của các chuyên gia thuộc WB, đối với các nước đang phát triển có thể chế và chính sách tốt, khi ODA tăng lên 1% GDP thì tốc độ tăng trưởng tăng thêm 0,5%.

ODA cũng là nguồn bổ sung ngoại tệ, làm lành mạnh cán cân thanh toán quốc tế của các nước đang phát triển. Đa phần các nước này rơi vào tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai, do xuất khẩu còn khiêm tốn nhưng nhu cầu nhập khẩu máy móc, thiết bị, vật tư lại lớn và điều này gây bất lợi cho cán cân thanh toán quốc tế. ODA, đặc biệt các khoản trợ giúp của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), có chức năng làm lành mạnh hoá cán cân vãng lai cho các nước tiếp nhận, từ đó ổn định đồng bản tệ.

ODA được sử dụng có hiệu quả cũng sẽ trở thành nguồn lực bổ sung cho đầu tư tư nhân. Ở những quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, ODA đóng vai trò như nam châm “hút” đầu tư tư nhân theo tỷ lệ xấp xỉ 2 USD trên 1 USD viện trợ. Đối với những nước đang trong tiến trình cải cách thể chế, ODA còn góp phần củng cố niềm tin của khu vực tư nhân vào công cuộc đổi mới của Chính phủ.

Nhưng cũng có thể là “cú đấm”

Tuy nhiên, nguồn vốn ODA cũng tiềm ẩn nhiều yếu tố bất lợi đối với các nước tiếp nhận. Nếu không được sử dụng hiệu quả, nguồn vốn ODA có thể làm tăng gánh nặng nợ quốc gia bởi phần lớn nguồn vốn này là dưới dạng tiền cho vay. Trừ những khoản ODA dành cho giáo dục, y tế, văn hóa (chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ) là không hoàn lại, còn ODA dùng cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế là tiền vay và sẽ phải hoàn lại trong tương lai.

Đồng thời, tình trạng thất thoát vốn, lãng phí, xây dựng chiến lược thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý, trình độ quản lý thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng như xử lý, điều hành dự án khiến cho hiệu quả và chất lượng các công trình đầu tư bằng nguồn vốn này còn thấp có thể đẩy nước tiếp nhận ODA vào tình trạng nợ nần. Một khả năng khác cũng cần tính đến là tác động của yếu tố tỷ giá hối đoái có thể làm cho giá trị vốn ODA phải hoàn lại tăng lên.

Bên cạnh đó, các nước giàu khi viện trợ ODA cũng tính toán tới những lợi ích và chiến lược như mở rộng thị trường, mở rộng hợp tác theo hướng có lợi cho họ. Ngoài ra, nước được viện trợ tuy có toàn quyền quản lý sử dụng nguồn vốn này nhưng thông thường, các danh mục dự án ODA cũng phải có sự thoả thuận, đồng ý của nước viện trợ, dù không trực tiếp điều hành dự án nhưng nước viện trợ có thể tham gia gián tiếp dưới hình thức nhà thầu hoặc hỗ trợ của chuyên gia.

Ở Trung Quốc, nguồn vốn ODA đóng vai trò rất tích cực trong việc thúc đẩy công cuộc cải cách và phát triển ở nước này. Sự thành công của Trung Quốc trong việc sử dụng ODA chính là nhờ nước này đã làm tốt trong chiến lược hợp tác, xây dựng các dự án, cơ chế điều phối và thực hiện cũng như cơ chế theo dõi và giám sát.

Những câu chuyện thành công – thất bại

Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của công tác quản lý và giám sát việc sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc hoàn vốn ODA ở Trung Quốc được thực hiện trên nguyên tắc “ai hưởng lợi, người đó trả nợ”, buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và lo bảo vệ nguồn vốn.

Với một trường hợp khác là Ba Lan, để sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA, nước này đã tập trung đầu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng việc giao cho các bộ phận hành chính thực hiện dự án ODA là không thích hợp, và cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA.

Ba Lan cũng đề cao hoạt động phối hợp với đối tác viện trợ. Nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp. Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán, cho rằng kiểm tra và kiểm toán thường xuyên không phải để cản trở mà là để thúc đẩy quá trình dự án.

Trong khi đó, Malaysia lại đánh giá cao sự hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ để tăng cường năng lực con người thông qua các lớp đào tạo. Malaysia chưa có phương pháp giám sát chuẩn mực, song chính vì vậy rất chú trọng vào công tác theo dõi, đánh giá. Kế hoạch theo dõi và đánh giá được xây dựng từ lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai. Cũng tương tự như Ba Lan, Malaysia đặc biệt chú trọng sự hỗ trợ của đơn vị tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát.

Còn với Hàn Quốc, nước này được biết đến với việc đã chấm dứt nhận ODA trong thời gian ngắn. Với tư cách là nước nhận viện trợ, Hàn Quốc đã nhận tổng cộng 12 tỷ USD từ nước ngoài và nguồn vốn ODA này đã có đóng góp lớn cho sự phát triển kinh tế-xã hội của họ.

Bắt đầu vay mượn nước ngoài nhiều từ khoảng năm 1960, nhưng Hàn Quốc đã không phải phụ thuộc vào sự hỗ trợ của WB từ năm 1995 và ra khỏi danh sách các nước nhận viện trợ của Ủy ban viện trợ phát triển của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế vào năm 2000, sau đó trở thành thành viên thứ 24 của Ủy ban này vào năm 2010.

Một quốc gia khác ở châu Á cũng đã gặt hái được những thành quả phát triển nhờ vào ODA là Thái Lan. Thành công của nước này là ở việc đã chấm dứt việc nhận ODA trong chừng 40 năm, từ khoảng năm 1960 cho đến năm 2002.

Một phép so sánh giữa những gì mà Thái Lan và Philippines, hai nước cùng nhận được lượng vốn ODA gần như là tương đương từ Nhật Bản, gặt hái được nhờ nguồn vốn này đã cho thấy ODA không phải luôn đi liền với thành quả phát triển. Lũy kế ODA mà Nhật Bản cung cấp từ trước cho đến cuối tài khóa 2012 cho Philippines là 2.329 tỷ yen, trong khi cho Thái Lan là 2.164 tỷ yen. Vào năm 1960, GDP bình quân đầu người của Philippines gấp đôi Thái Lan, nhưng đến giữa thập niên 1980, Thái Lan đã theo kịp Philippines và khoảng năm 2000 đã cao gấp đôi.

Trong khi đó, Zambia, dù nhận được nguồn tài trợ khổng lồ, vẫn là một trong những nước nghèo nhất trên thế giới. Còn ở CHDC Công-gô, hàng tỷ USD cả viện trợ không hoàn lại lẫn cho vay ưu đãi trong nhiều thập niên qua đã không đem lại sự tiến bộ trong phát triển kinh tế của quốc gia vốn nghèo đói này và cũng không giúp cải thiện đời sống của người dân.

Nguyên nhân khiến cho Cônggô cũng là một trong những nước nghèo nhất thế giới là cơ chế chính sách quản lý lệch lạc và tệ nạn tham nhũng hoành hành. Với Tanzania, dù được các nhà tài trợ song phương và đa phương rót vào khoản ODA trị giá nhiều tỷ USD trong 20 năm qua, nhưng mạng lưới giao thông của nước này chưa được cải thiện, đường sá thường bị hỏng nhanh hơn so với mức độ xây dựng mới.