Biện pháp phòng vệ thương mại trong các hiệp định thương mại tự do và vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

Biện pháp phòng vệ thương mại trong các FTA

Khi tham gia vào quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, các quốc gia cam kết cắt giảm những rào cản thương mại để hàng hóa có thể lưu thông một cách tối đa qua biên giới các nước. Tuy nhiên, Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) cho phép, áp dụng một số biện pháp phòng vệ thương mại (PVTM) trong những trường hợp hàng hóa nhập khẩu cạnh tranh không công bằng, gây thiệt hại đáng kể để bảo vệ ngành sản xuất của nước nhập khẩu.

Thông thường, PVTM bao gồm 3 biện pháp cơ bản như: Chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ. Về bản chất, biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp được áp dụng để đối phó với hành vi cạnh tranh không lành mạnh hay không công bằng của hàng hóa nhập khẩu (như bán phá giá hoặc được trợ cấp). Trong khi đó, biện pháp tự vệ là công cụ bảo vệ ngành sản xuất hàng hóa trong nước, nhằm hạn chế những tác động tiêu cực gây thiệt hại nghiêm trọng cho sản xuất trong nước do hàng hóa nhập khẩu gia tăng đột biến.

Hiện nay, các FTA truyền thống và FTA thế hệ mới đều đã có điều khoản về PVTM. Hầu hết các FTA đều có mục tiêu xóa bỏ toàn bộ rào cản đối với thương mại và các thành viên tham gia FTA đều kỳ vọng sẽ hạn chế, hoặc không áp dụng các biện pháp PVTM trong nội khối. Tuy nhiên, việc loại bỏ rào cản thuế quan trong FTA đòi hỏi phải áp dụng các biện pháp PVTM, vì các ngành sản xuất trong nước vẫn tiếp tục tìm kiếm sự bảo vệ khị cạnh tranh với hàng nhập khẩu.

Theo thống kê, đến nay, tổng số hiệp định thương mại Việt Nam đã tham gia và đang đàm phán là 20 hiệp định, trong đó 12 FTA đang thực thi (ASEAN, ASEAN - Trung Quốc, ASEAN - Hàn Quốc, ASEAN - Australia - NewZealand, ASEAN - Ấn Độ, ASEAN - Nhật Bản, Việt Nam - Nhật Bản, Việt Nam - Chi Lê, Việt Nam - Hàn Quốc, Việt Nam - Lào, Việt Nam - Liên minh châu Âu (EVFTA) và Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương - CPTPP). Trong các FTA kể trên, CPTPP và EVFTA được coi là FTA thế hệ mới với phạm vi cam kết rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực phi thương mại.

Về PVTM, các FTA thế hệ mới có nhiều điểm kế thừa và phát huy, nội dung quy định chặt chẽ hơn so với các FTA trước đó. Chẳng hạn như: CPTPP khẳng định lại các nguyên tắc của Hiệp định về biện pháp tự vệ của WTO, tuy nhiên, bổ sung thêm một quy trình tự vệ mới bên cạnh quy trình tự vệ theo WTO. Theo đó, các nước có thể duy trì 02 nhóm biện pháp tự vệ bao gồm: Tự vệ toàn cầu (tự vệ theo WTO như trước nay vẫn áp dụng) và tự vệ trong thời gian chuyển đổi (tự vệ riêng của CPTPP).

Về biện pháp tự vệ toàn cầu, chương PVTM trong Hiệp định CPTPP bổ sung thêm quy định mang tính WTO+, đó là khi áp dụng biện pháp tự vệ toàn cầu, một nước thành viên có thể loại trừ hàng hóa nhập khẩu từ một nước thành viên CPTPP khác trong trường hợp hàng hóa nhập khẩu từ quốc gia đó không phải là nguyên nhân gây ra hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng.

Với cam kết CPTPP, một nước CPTPP khi áp dụng biện pháp tự vệ toàn cầu có thể loại trừ các sản phẩm có xuất xứ mà áp dụng hạn ngạch thuế quan hoặc nằm trong danh mục cắt giảm thuế của nước đó nếu việc nhập khẩu các hàng hoá này không phải là nguyên nhân gây ra thiệt hại hoặc đe dọa gây ra thiệt hại đối với ngành sản xuất nội địa của nước đó. Nói cách khác, khi một nước CPTPP áp dụng một biện pháp tự vệ toàn cầu, thì có thể loại trừ không áp dụng đối với các hàng hoá có xuất xứ từ một nước CPTPP khác.

Tác động của các biện pháp phòng vệ thương mại trong các FTA đối với Việt Nam

Về mặt tích cực

Thứ nhất, việc tham gia các cam kết FTA nói chung và FTA thế hệ mới nói riêng giúp Việt Nam hoàn thiện hệ thống các thiết chế thực thi pháp luật về PVTM, đặc biệt là nâng cao năng lực của các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực PVTM trong bối cảnh mà Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 đã có hiệu lực và quy định chi tiết, đầy đủ các vấn đề liên quan đến PVTM. Việc tham gia ký kết các FTA đòi hỏi các nhà làm luật rà soát, chỉnh sửa và hoàn thiện khung khổ pháp lý phù hợp với cam kết.

Đối với lĩnh vực PVTM, kể từ năm 2018, hệ thống pháp luật Việt Nam gồm các văn bản chính, đảm bảo cơ sở để thực thi các điều khoản PVTM trong FTA gồm: Luật số 05/2017/QH14 về Quản lý ngoại thương; Nghị định số 10/2018/NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/01/2018 quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý ngoại thương về các biện pháp PVTM; Thông tư số 06/2018/TT-BCT của Bộ Công Thương ngày 20/4/2018 quy định chi tiết một số nội dung về các biện pháp PVTM; Thông tư số 37/2019/TT-BCT ngày 29/11/2019 quy định chi tiết một số nội dung về các biện pháp PVTM. Nhìn chung, đến nay, Việt Nam đã có một hệ thống quy định pháp luật về PVTM phù hợp với quy định của WTO, thông lệ quốc tế để tiến hành khởi xướng điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM nhằm bảo vệ lợi ích của mình trong bối cảnh thực thi FTA.

Thứ hai, so với các cam kết khi gia nhập WTO, các FTA nói chung và các FTA thế hệ mới nói riêng có mức độ cam kết sâu và rộng hơn rất nhiều. Mức độ mở cửa lớn hơn (Việt Nam cam kết xóa bỏ tới 80%-90% dòng thuế) dẫn đến việc hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam từ các nước đối tác FTA sẽ dễ dàng hơn. Do năng lực cạnh tranh chưa cao, ngành sản xuất trong nước của Việt Nam hoàn toàn có thể không trụ vững trước sự cạnh tranh gay gắt của hàng hóa nhập khẩu. Trong bối cảnh đó, để hạn chế thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đối với ngành sản xuất trong nước, việc quy định về các biện pháp PVTM trong các FTA sẽ là cơ sở để Việt Nam điều tra, áp dụng các biện pháp phù hợp.

Thứ ba, nhìn từ góc độ nước xuất khẩu, các mặt hàng chủ lực của Việt Nam được hưởng lợi thế khi hàng rào thuế quan bãi bỏ theo cam kết của các FTA, sẽ tồn tại nguy cơ các nước thành viên CPTPP áp dụng các biện pháp tự vệ để bảo vệ ngành công nghiệp trong nước. Các cam kết khá chặt chẽ trong Chương PVTM mang tính WTO+ giúp hạn chế việc các nước thành viên CPTPP lạm dụng các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ nhằm bảo hộ ngành sản xuất trong nước, góp phần tạo thuận lợi cho việc mở cửa thị trường mà không gặp phải rào cản gia tăng từ các biện pháp PVTM.

Về thách thức

- Đối mặt với nguy cơ bị điều tra áp dụng các biện pháp PVTM: Cùng với khả năng sử dụng các biện pháp PVTM để bảo vệ ngành sản xuất trong nước, các doanh nghiệp (DN) có năng lực xuất khẩu lớn của Việt Nam sẽ phải đối mặt với nguy cơ bị điều tra áp dụng các biện pháp PVTM. Khi các nước đối tác FTA cam kết xóa bỏ hàng rào thuế quan, hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam cũng được hưởng lợi từ điều này, tuy nhiên, hàng xuất khẩu của Việt Nam có thể đứng trước nguy cơ bị các nước đối tác FTA điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM nhiều hơn. Điều này càng có cơ sở khi các đối tác FTA của Việt Nam nằm trong số những nước sử dụng công cụ PVTM nhiều nhất trên thế giới (Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Malaysia, Thái Lan...).

- Gia tăng nghĩa vụ khi điều tra áp dụng các biện pháp PVTM: Hiện nay, một số FTA thế hệ mới đã quy định chặt chẽ hơn trong việc điều tra, áp dụng biện pháp PVTM đối với đối tác FTA (cao hơn so với quy định WTO). Do vậy, bên cạnh việc phải có một hệ thống văn bản pháp luật tương thích và phù hợp, cơ quan điều tra của Việt Nam còn phải tuân thủ các nghĩa vụ bắt buộc trong các FTA với các đối tác. Chẳng hạn như Việt Nam phải tuân thủ thực hiện các quy định về nguyên tắc thuế thấp hơn, lợi ích công cộng, gia tăng các nghĩa vụ thông báo, tham vấn, cung cấp các thông tin, chế độ bảo mật thông tin…

- DN Việt Nam chưa sử dụng hoặc ứng phó với các biện pháp PVTM một cách hiệu quả: Thực tế cho thấy, nhiều DN xuất khẩu còn bị động, chưa thực sự nhận thức rõ ràng về nguy cơ xảy ra các vụ việc điều tra PVTM cũng như hệ quả bất lợi của các vụ việc này đối với hoạt động sản xuất, xuất khẩu của DN và thậm chí là của cả ngành. Bên cạnh đó, các DN cũng chưa chủ động và tích cực trong việc chuẩn bị, ứng phó với các vụ điều tra PVTM...

Một số vấn đề đặt ra

Các biện pháp PVTM hiện nay được xem là một phần quan trọng trong chính sách thương mại quốc tế của mỗi quốc gia, bởi mục đích áp dụng là bảo vệ hoặc hỗ trợ ngành sản xuất trong nước bị thiệt hại từ hàng hoá nhập khẩu. Khi tham gia các FTA, việc hiểu rõ các quy định cũng như vận dụng các biện pháp PVTM là yêu cầu bắt buộc đối với cộng đồng DN. Trong bối cảnh Việt Nam tham gia khá nhiều các FTA, nhiều vấn đề liên quan đến PVTM trong các FTA mà Việt Nam cần chú ý, cụ thể:

Một là, cần nhận thức rõ rằng, việc áp dụng các biện pháp PVTM là “quyền” chứ không phải là nghĩa vụ của các nước thành viên khi thực thi các FTA. Để thực hiện “quyền” này, nghĩa vụ của các nước thành viên là phải đảm bảo tuân thủ theo thỏa thuận về các biện pháp PVTM tương ứng với quyền này theo tiêu chí chung. Đáng chú ý, đối với các FTA thế hệ mới như CPTPP, quy định về PVTM được hiểu là cam kết WTO+, vì CPTPP ghi nhận toàn bộ quy định về PVTM trong WTO và đưa ra những quy định có tính nới rộng. CPTPP ghi nhận các biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp theo các quy định của WTO.

Hai là, nắm rõ các quy định để thực hiện một cách đúng đắn. Việc nắm chắc quy định về PVTM trong các FTA giúp DN hiểu rõ quyền và nghĩa vụ của mình trong từng hiệp định và trong các hiệp định khác nhau để đảm bảo rằng trong trường hợp khởi kiện, DN hiểu được quy trình điều tra sẽ gồm các bước nào? Điều kiện cần đáp ứng là gì? Quyền và nghĩa vụ của mình là gì?... để có thể phối hợp hiệu quả với cơ quan điều tra, đảm bảo tối đa quyền và lợi ích của DN. Hiện nay, việc thực thi các biện pháp PVTM đang được giao cho Cục PVTM (Bộ Công Thương). Việc tiếp nhận hồ sơ của DN đề nghị điều tra áp dụng các biện pháp PVTM nói chung và các biện pháp PVTM theo các FTA nói riêng đều do cơ quan này chịu trách nhiệm.

Ba là, DN cần ý thức toàn diện và sâu sắc về các công cụ PVTM có trong tay. Mặc du,̀ cơ quan điều tra có thể tự khởi xướng một vụ điều tra, nhưng hầu hết các vụ việc PVTM được khởi xướng dựa trên đơn kiện của các DN sản xuất trong nước. Bởi vì, các DN sản xuất trong nước là người trực tiếp tiếp cận và phát hiện được các hành vi cạnh tranh không công bằng của các nhà xuất khẩu nước ngoài hoặc hiểu được những thiệt hại đang gặp phải do FTA hơn ai hết. Trong trường hợp các DN không gửi đơn kiện, cơ quan có thẩm quyền khó có thể tiến hành cuộc điều tra, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của DN.

Bốn là, để có thể sử dụng các biện pháp PVTM hiệu quả, đặc biệt là biện pháp tự vệ trong giai đoạn chuyển tiếp, các DN cần trang bị kiến thức về pháp luật PVTM. Ngoài biện pháp tự vệ toàn cầu mà các thành viên CPTPP dành cho các thành viên WTO, thì các nước thành viên CPTPP có thể áp dụng các biện pháp tự vệ trong thời gian chuyển tiếp do tác động của hiệp định này gây ra. Đồng thời, CPTPP cũng đặt ra yêu cầu về tính minh bạch trong quy trình điều tra. Do đó, các quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục, điều kiện áp dụng các biện pháp PVTM theo CPTPP có vai trò thúc đẩy minh bạch hóa việc áp dụng các biện pháp PVTM cũng như tránh lạm dụng công cụ này trong hoạt động thương mại quốc tế của các nước thành viên.