Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA

Nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (hay còn gọi là ODA) do Chính phủ các nước phát triển và các tổ chức tài chính quốc tế tài trợ cho Việt Nam hơn 20 năm qua đã giúp thúc đẩy phát triển kinh tế, giảm nghèo và cải thiện kết cấu cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Đây là một nguồn lực rất lớn góp phần vào sự phát triển của kinh tế Niệt Nam.

Tuy nhiên có thực tế là không phải dự án ODA nào cũng được thực hiện với tiến độ như mong muốn và không phải dự án ODA nào cũng được thực hiện một cách minh bạch. Chính những vấn đề này đã dẫn đến những lo lắng về hiệu quả của các dự án ODA nhất là vấn để trả nợ của Việt Nam đối với vốn vay theo loại hình này.

Nếu như cách đây 5 năm (2017), nghĩa vụ trả nợ gốc và lãi vay ODA chỉ là hơn 44 nghìn tỷ đồng thì đến năm 2000 con số này đã cao hơn gấp đôi nhưng sang năm và năm tiếp theo nữa là 2024 mới đến giai đoạn cao điểm của trả nợ và lãi vay cho ODA với số tiền ước lên tới 104 nghìn tỷ đồng/năm.

Mặc dù các con số vĩ mô như tỷ lệ nợ công, nợ nước ngoài, nghĩa vụ trả nợ… so với GDP, kim ngạch xuất khẩu và thu ngân sách trong những năm gần đây đều có sự cải thiện tích cực và đều nằm dưới trần cho phép, nhưng tình trạng nhiều dự án chậm giải ngân, đội vốn, thiếu hiệu quả... đang làm giảm tác động tích cực của nguồn vốn này tới việc kích cầu đầu tư, duy trì đà tăng trưởng kinh tế sau đại dịch mà Việt Nam đã được các nhà tài trợ đánh giá cao trong thời gian qua.

Dự án "hành dân" và tạo gánh nặng cho nền kinh tế

BRT một là tuyến bus nhanh được đầu tư thí điểm đầu tiên ở Hà Nội bằng nguồn vay ODA. Thế nhưng, sau 6 năm đi vào hoạt động, dự án gần nghìn tỷ đồng này chỉ chạy ngang tốc độ xe bus thường cùng với hệ lụy kéo theo của nó là gây ùn tắc cho cả trục giao thông xuyên tâm Hà Nội, làm khổ người dân lưu thông hàng ngày.

Dự án kém hiệu quả đến mức, Sở GTVT Hà Nội mới đây đã phải đề xuất cho phép xe bus thường, xe khách trên 24 chỗ, xe công vụ… được lưu thông vào làn riêng cho xe BRT để giảm ùn tắc. Và đề xuất này một lần nữa lại dấy lên tranh cãi: Nên giữ hay để bus nhanh BRT chính thức phá sản? Ai sẽ là người chịu trách nhiệm khi cả nghìn tỷ đồng vốn vay ODA sử dụng không hiệu quả, trở thành nỗi khổ của người dân và gánh nặng cho cả nền kinh tế?

BRT một là tuyến bus nhanh được đầu tư thí điểm đầu tiên ở Hà Nội bằng nguồn vay ODA. Ảnh: NLĐ.

Theo ghi nhận cả phóng viên VTV, ở làn đường chung ngày nào cũng lâm cảnh ùn tắc, chen chúc khổ sở, còn làn phía trong, xe BRT lại chỉ chở vài hành khách dù xe được thiết kế chở số lượng khách lên tới 90 người. Kể cả giờ cao điểm thì xe BRT cũng thường xuyên chở lượng người đếm được trên đầu ngón tay. Được kỳ vọng là thay thế phương tiện cá nhân, kéo giảm ùn tắc nhưng sau 6 năm vận hành, tuyến BRT01 với tổng mức đầu tư gần 1.000 tỷ đồng từ nguồn vốn vay ODA gần như không đạt được các mục tiêu đề ra.

Dự án là một hợp phần trong lộ trình dài hơi phát triển giao thông công cộng Hà Nội mà Ngân hàng Thế giới tài trợ vốn. Cơ quan này cũng đã đưa ra nhiều mục tiêu khi xây dựng tuyến bus nhanh như cải thiện tình trạng ùn tắc, ô nhiễm; làm nền tảng phát triển hạ tầng giao thông công cộng; thúc đẩy người dân chuyển từ xe cá nhân sang phương tiện công cộng nhưng, thực tế đã khác xa mục tiêu đề ra.

Số liệu từ Trung tâm Quản lý giao thông công cộng TP Hà Nội cho thấy, tuyến BRT Yên Nghĩa - Kim Mã phục vụ khoảng 5 triệu hành khách mỗi năm giai đoạn 2017 - 2020. Khi dịch COVID-19 bùng phát, lượng khách giảm còn 1,8 triệu lượt vào năm ngoái (2021). Doanh thu năm 2018 toàn tuyến đạt 27,5 tỷ đồng, năm 2020 sụt còn 15,2 tỷ đồng, tỷ lệ trợ giá lên đến 36,6%.

16 năm qua, từ khi tuyến BRT01 được phê duyệt, TP Hà Nội chưa có ý định triển khai thêm tuyến mới. Trong báo cáo đánh giá năm 2018, Ngân hàng Thế giới cũng đề cập lộ trình xây dựng thêm một số tuyến BRT như Đông Anh - Tây Hồ Tây; Lê Duẩn - Giải Phóng... nhưng những đề xuất này hiện vẫn chỉ nằm trên giấy.

Theo các chuyên gia giao thông đô thị, Dự án có nguồn vốn vay ODA lớn, có tác động sâu rộng đến hạ tầng giao thông của TP Hà Nội nhưng lại không được tính toán cẩn trọng về quy hoạch. Bên cạnh đó, việc Hà Nội không quyết liệt thúc đẩy phát triển mạng lưới 8 tuyến bus nhanh kết nối đồng bộ cũng khiến tuyến BRT 01 hoạt động lay lắt, không hiệu quả.

Quy hoạch tới 2030, Hà Nội sẽ có 8 tuyến BRT tạo nên bộ khung vận tải công cộng khối lượng lớn nhưng đến nay bộ khung mới chỉ có một nhánh. Cả nghìn tỷ đồng tiền vay ODA đổ vào một tuyến BRT độc đạo… Người dân thì chật vật khổ sở trong cảnh ùn tắc nhiều năm. Còn thành phố cũng chưa có giải pháp gì cụ thể để tháo gỡ. Hiện cũng chẳng thấy ai sẽ là người phải chịu trách nhiệm khi cả nghìn tỷ đồng nguồn vốn vay được đầu tư vào một dự án không hiệu quả.

Chậm giải ngân gây lãng phí, thiếu hiệu quả

Trong nhiều năm gần đây, việc giải ngânnguồn vốn ODAchỉ đạt quanh mức 50% kế hoạch đề ra. Ngay cả khi Thủ tướng Chính phủ ngay từ đầu năm nay đã liên tục có các chỉ đạo quyết liệt và thúc đẩy giải ngân nguồn vốn này nhưng tính đến đầu tháng 8 vừa qua, việc giải ngân nguồn vốn ODA cả nước cũng chỉ đạt chưa đến 13% kế hoạch năm.

Cũng giống như đầu tư công, việc chậm trễ giải ngân ODA luôn được kể ra với những lý do muôn thủa kéo dài hàng chục năm qua như chậm giải phóng mặt bằng, tái định cư, thiết kế cơ sở, chậm đấu thầu, vướng mắc trong chọn nhà thầu, chậm nghiệm thu, thanh toán… Đặc biệt, chậm giải ngân luôn đi kèm với đội vốn dự án và điều này đã và đang diễn ra ở rất nhiều những dự án giao thông cấp bách tại những thành phố lớn như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh với số tiền lên tới hàng chục nghìn tỷ đồng.

Dự án Metro Nhổn ga Hà Nội hiện đang tạo ra nhiều lô cốt chiếm tới 2/3 diện tích ở hầu hết những tuyến đường trọng điểm của Thủ đô… Là dự án giúp giải tỏa ùn tắc giao thông Thủ đô, nhưng nó lại đang khiến người dân thêm khổ sở vì gây ùn tắc nhiều năm nay.

Phía trong lô cốt của ga ngầm này là công trường vắng bóng người từ nhiều năm qua. Những khối sắt thép đã bắt đầu hoen rỉ. 2 robot đào hầm cũng đứng yên gần 1 năm nay bởi dự án gặp nhiều vướng mắc. Trong đó, chậm giải phóng mặt bằng tới 10 năm là một trong những nguyên nhân hàng đầu khiến dự án này chậm tiến độ, gây đội vốn rất lớn. Không chỉ thế từ cách đây 3 năm, 2 nhà thầu đã từng yêu cầu chủ đầu tư là Ban quản lý đường sắt đô thị Hà Nội phải bồi thường 81 triệu USD do chậm được bàn giao mặt bằng để thi công.

Cùng với tuyến Cát Linh - Hà Đông đã đi vào khai thác, Metro Nhổn - ga Hà Nội là tuyến đường sắt đô thị thứ 2 của Thủ đô với chiều dài 12,5 km, được tài trợ bởi nguồn vốn vay ODA của Chính phủ Pháp, Cơ quan Phát triển Pháp (AFD), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Ngân hàng Đầu tư châu Âu (EIB) và vốn đối ứng trong nước…

Dù chưa đi vào hoạt động, nhưng theo các hiệp định vay đã ký với nhà tài trợ, từ cách đây 5 năm, UBND TP Hà Nội đã phải trả nợ khoản vay đầu tiên với giá trị gần 7 triệu Euro, tương đương gần 160 tỷ đồng. Tiến độ dự án chậm kéo theo việc giải ngân vốn ODA chậm, hệ luỵ không chỉ là ùn tắc giao thông, gây mất cảnh quan và nguy hiểm, mà hơn đó còn là mất cơ hội ân hạn nguồn vốn vay, thiệt hại về mặt kinh tế là vô cùng lớn.

Metro Nhổn ga Hà Nội có tổng mức đầu tư gần 18.500 tỷ đồng, đáng lẽ phải thành năm 2016 nhưng đến thời điểm này nó đã chậm tiến độ 6 năm và sau nhiều lần điều chỉnh tổng mức đầu tư thì tới nay con số này là hơn 34.500 tỷ đồng, nghĩa là đội vốn lên tới 87,5%. Thời gian thi công cũng kéo dài thêm tới năm 2029, nghĩa là sẽ chậm tiến độ tới 12 năm so với tiến độ phê duyệt ban đầu. Nếu mang ra so sánh với tuyến Cát Linh Hà Đông chậm tiến độ 6 năm, đội vốn 45%... thì Nhổn ga Hà Nội đang là dự án đội vốn khủng nhất, thời gian thi công bị kéo dài nhất.

Mới đây, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính đã làm việc với lãnh đạo các Bộ, ngành, đơn vị nhà thầu thi công và TP Hà Nội để tìm giải pháp tháo gỡ vướng mắc cho dự án này. Thủ tướng cho rằng, trách nhiệm khiến dự án chậm tiến độ, đội vốn thuộc về chủ đầu tư, thành phố Hà Nội, đơn vị tư vấn và nhà thầu.

Về điều chỉnh tổng mức đầu tư, Thủ tướng nêu rõ, không vay thêm vốn ODA do thủ tục phức tạp (do liên quan tới nhiều loại ngoại tệ, nhiều nhà tài trợ từ nhiều nước, thay đổi tỷ giá…) mà sử dụng ngân sách Nhà nước. Đây cũng là giải pháp trước mắt giúp đẩy nhanh tiến độ của dự án.

Vốn rẻ nhưng dự án vẫn đắt

Lãi suất ưu đãi, thời gian vay dài, thời gian ân hạn có khi tới cả chục năm… nguồn vốn ODA nếu chỉ nhìn đơn thuần sẽ là khoản vay giá rẻ. Nhưng thực tế trong một số trường hợp lại không hẳn như vậy, bởi đi kèm với nó thường là rất nhiều các điều kiện bắt buộc chẳng hạn, khi xây một dự án như muốn dùng vốn ODA thì phải cõng thêm các điều kiện về chuyên gia từ tư vấn, giám sát, thực hiện đến từ các quốc gia cấp vốn… chưa kể thiết bị thi công, công nghệ áp dụng cho dự án cũng thường được chỉ định… Bởi vậy, nhiều khi tính ra vốn vay ODA thì rẻ nhưng dự án lại quá đắt nên thiếu hiệu quả khi đi vào vận hành sau này.

Thực tế có dự án thể gấp cả chục lần bởi chuyên gia tư vấn thiết kế nước ngoài lương 20.000-25.000 USD/tháng, chuyên gia trong nước trung bình chỉ tương đương 2.000 USD/tháng. Đó là kết luận của kiểm toán nhà nước về chênh lệch chi phí tư vấn trong nước và quốc tế tại các dự án ODA có ràng buộc bất lợi cho Việt Nam như bắt buộc phải sử dụng tư vấn quốc tế.

Tiêu biểu như dự án đầu tư tuyến đường nối đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng và đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình đã sử dụng tư vấn quốc tế với chi phí gấp 8,5 lần tư vấn trong nước; Dự án Cải thiện môi trường nước TP Hồ Chí Minh, lưu vực Kênh Tàu Hũ - Bến Nghé - Đôi - Tẻ, giai đoạn 2 gấp 10 lần; Dự án đầu tư xây dựng tuyến Lộ Tẻ - Rạch Sỏi gấp 11 lần... Hay như, dự án đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông, tư vấn giám sát do bên tài trợ vốn chỉ định mà phía Việt Nam không thể thay thế.

Không chỉ ràng buộc sử dụng tư vấn nước ngoài, còn có những ràng buộc về việc phải chỉ định thầu cho nhà thầu nước ngoài, sử dụng hàng hoá, dịch vụ có nguồn gốc từ bên cho vay. Chẳng hạn như Dự án Cát Linh - Hà Đông phải chỉ định thầu cho nhà thầu nước ngoài chiếm tới 77% tổng mức đầu tư. Còn Dự án Xây dựng tuyến đường sắt đô thị số 1 TP Hồ Chí Minh, tuyến Bến Thành - Suối Tiên phải sử dụng hàng hoá, dịch vụ có nguồn gốc từ nước tài trợ vốn từ 30% trở lên và nhà thầu chính cũng phải là nhà thầu nước này.

Năm 2015, lần đầu tiên có dự án từ chối nguồn vốn ODA là cảng Tiên Sa giai đoạn 2 thuộc công ty cổ phần cảng Đà Nẵng. Ngay trong lúc nhiều nơi còn ao ước nhận tài trợ ODA thì doanh nghiệp này đã nói không bởi ngoài câu chuyện lãi suất còn là áp lực gánh nặng tỷ giá khi vay vốn bằng ngoại tệ. Có ưu đãi lãi suất thật, nhưng khi tính toán chi li, cụ thể thì chưa chắc đã rẻ hơn các nguồn vốn khác.

Lãi vay ODA từ 1% - 2%/năm. Nếu cộng thêm các khoản ngoài lãi như tư vấn, dàn xếp vốn, chi phí đội vốn vật tư nhà thầu… thì tổng chi phí vay ODA nhiều khi còn cao hơn các khoản vay thương mại hiện nay với lãi suất khoảng 7%/năm.

Nguồn vốn ODA có khoảng 3/4 phải vay và trả với lãi suất ưu đãi, còn 1/4 là vốn viện trợ tuy không phải hoàn lại nhưng đi kèm là nhiều điều kiện ràng buộc chứ không phải là cho không. Chính vì vậy, dù mang tiếng vốn rẻ nhưng nguồn vốn này không phải là của trời cho, của chung để vô tư thụ hưởng, mà bản chất của nó là khoản đi vay phải trả trong 20 - 30 năm sau.

Điểm sáng giải ngân ODA tại các dự án đường bộ cao tốc

Nhằm tận dụng cơ hội phục hồi sau đại dịch, thời gian qua, Chính phủ đã quyết liệt thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp như có các công điện, chỉ thị yêu cầu các bộ ngành đẩy nhanh tiến độ giải ngân ODA. Đồng thời Chính phủ cũng đã thành lập các đoàn công tác đi thực tế để giám sát và đưa ra ngay các giải pháp xử lý, tháo gỡ vướng mắc cho các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài.

Ngoài ra, Chính phủ cũng đã chỉ đạo các cơ quan chức năng chú trọng vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay theo cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và doanh nghiệp, tạo điều kiện cho các ngân hàng thương mại cùng tham gia vào các dự án ODA. Tất cả là nhằm góp phần đẩy nhanh tiến độ giải ngân và hiệu quả của nguồn vốn ODA, qua đó giúp phục hồi và hỗ trợ phát triển kinh tế một cách ổ định và bền vững.

Nhiều tuyến cao tốc quan trọng được đầu tư bằng vốn ODA đã đang và sẽ được triển khai trên cả nước. Ảnh minh họa.

Tuyến đường kết nối Lai Châu với cao tốc Nội Bài - Lào Cai có chiều dài 150km nằm trong dự án kết nối các tỉnh miền núi phía Bắc nhưng nhiều năm qua vẫn chưa thể khởi công. Nút thắt về vốn đã được tháo gỡ khi thỏa thuận cấp vốn đầu tư bằng vốn vay ODA của Ngân hàng Phát triển châu Á và Chính phủ Australia đã được ký kết với tổng mức đầu tư hơn 5.300 tỷ đồng.

Khi hoàn thành, dự án sẽ tăng cường kết nối giữa các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Yên Bái với cao tốc Nội Bài - Lào Cai. Qua đó, rút ngắn hành trình gần một nửa thời gian đồng thời nâng cao hiệu quả khai thác đường cao tốc Hà Nội - Lào Cai.

Trong nhiều năm qua nguồn vốn ODA luôn được xác định là động lực quan trong để Việt Nam hoàn thiện các chương trình mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đất nước. Đặc biệt, trong giai đoạn cụ thể như 2017 - 2018, khi nguồn vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông chưa được đáp ứng thì chính nguồn vốn ODA đã góp phần hoàn thành các dự án của ngành.

Không chỉ tác động cho từng địa phương, nguồn vốn ODA đã tạo tính lan tỏa cho nhiều vùng, nhiều khu vực. Nhiều tuyến cao tốc quan trọng đã đang và sẽ được triển khai trên cả nước góp phần giải quyết những vấn đề về hạ tầng, thu hút nguồn vốn đầu tư cũng như hình thành các khu kinh tế quan trọng của đất nước.

Nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA, chính phủ đã phép các chủ đầu tư được hòa các nguồn vốn khi triển khai các dự án. Đây là điểm quan trọng để tránh tình trạng đầu tư manh mún, giàn trải trong quá trình đầu tư.

Theo đề án "Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài giai đoạn 2021-2025", tổng số vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài dự kiến khoảng 530 ngình tỷ đồng. Trong đó vay cấp phát từ ngân sách Trung ương khoảng 300 nghìn tỷ đồng.

Theo tính toán của Ngân hàng Phát triển châu Á, nếu Việt Nam cải thiện được tỷ lệ giải ngân nguồn vốn ODA thì tốc độ tăng trưởng GDP giai đoạn này có thể tăng thêm 0,5 - 1% mỗi năm.