Quyền lập hội trong luật quốc tế và pháp luật một số nước

1. Quyền lập hội trong các văn kiện quốc tế

Lời nói đầu của Nghị quyết số 15/21 của Hội đồng Nhân quyền ngày 30/9/2010 đã ghi nhận, quyền TDLH là một trong những quyền cơ bản của con người trong một xã hội dân chủ. Bởi vì, quyền TDLH sẽ cho phép các thành viên “bày tỏ quan điểm chính trị, tham gia vào các mục tiêu văn học, nghệ thuật và các hoạt động kinh tế, xã hội và văn hóa khác, tham gia vào việc thờ phụng tôn giáo và các niềm tin khác, hình thành và gia nhập các tổ chức công đoàn và hợp tác xã, bầu chọn những người lãnh đạo đại diện cho mình và buộc họ phải chịu trách nhiệm”. Đồng thời, Nghị quyết này cũng “1. Kêu gọi các quốc gia tôn trọng và bảo vệ đầy đủ quyền của mọi cá nhân hội họp hòa bình và lập hội một cách tự do, bao gồm liên quan đến các cuộc bầu cử, bao gồm những người có quan điểm hay niềm tin bất đồng hoặc thiểu số, những người bảo vệ nhân quyền, những người hoạt động công đoàn và những người khác, bao gồm lao động di trú, muốn thực thi hoặc thúc đẩy các quyền này, và thực hiện mọi biện pháp cần thiết để bảo đảm rằng bất kỳ hạn chế nào đối với việc thực thi tự do hội họp hòa bình và lập hội phải phù hợp với các nghĩa vụ của mình theo luật quốc tế về nhân quyền; ... 3. Khuyến khích xã hội dân sự, bao gồm các tổ chức phi chính phủ và các chủ thể khác, thúc đẩy việc thụ hưởng các quyền hội họp hòa bình và lập hội, ghi nhận rằng xã hội dân sự hỗ trợ việc đạt được các mục tiêu và nguyên tắc của LHQ”[1].

Về phương diện pháp luật quốc tế, cùng với quyền tự do hội họp hòa bình, quyền TDLH lần đầu tiên được ghi nhận và quy định trong Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người năm 1948, Công ước về TDLH và bảo vệ quyền lập hội của ILO năm 1948 và Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị của LHQ năm 1966.

Điều 20 của Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người quy định: “Mọi người đều có quyền tự do hội họp và lập hội một cách ôn hòa. Không ai bị ép buộc phải tham gia vào bất cứ tổ chức nào”. Công ước quốc tế của LHQ về các Quyền dân sự và chính trị năm 1966 tiếp tục khẳng định và cụ thể hóa nội dung Điều 20 của Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người tại Điều 22[2].

Với tính cách là một Điều ước chuyên ngành về lĩnh vực lao động, Công ước về TDLH và bảo vệ quyền lập hội năm 1948[3] đã quy định khá cụ thể quyền lập hội và bảo vệ quyền lập hội của người lao động trên toàn thế giới. Theo Công ước, “Người lao động và người sử dụng lao động, không bị phân biệt về bất cứ yếu tố gì, đều có quyền thành lập, chỉ phải tuân theo các quy định tổ chức liên quan, và gia nhập các tổ chức mà họ tự lựa chọn mà không cần phải xin phép trước”[4]. Đồng thời, Công ước cũng yêu cầu,“Các cơ quan công quyền phải kiềm chế bất cứ can thiệp nào mà có thể hạn chế quyền này hay ngăn cản việc thực thi quyền này theo pháp luật”[5]. Bên cạnh đó, Công ước còn quy định, “Các tổ chức của người lao động và người sử dụng lao động không thể bị giải tán hay tạm ngưng hoạt động bởi cơ quan hành chính”[6]. Do vậy,“Luật của quốc gia sở tại cũng không thể hạn chế, hay áp dụng theo cách hạn chế những bảo đảm mà Công ước này nêu ra”[7]. Đồng thời, “Mỗi thành viên của ILO mà Công ước này có hiệu lực đều phải cam kết thực hiện các biện pháp cần thiết phù hợp để đảm bảo cho người lao động và người sử dụng lao động có thể tự do thực hiện quyền lập hội”[8].

Có thể khẳng định rằng, quyền TDLH là quyền rất quan trọng của con người trong xã hội dân sự nhằm bảo đảm cho những người cùng xu hướng, sở thích, ý chí, lý tưởng, quan điểm được giao lưu, gặp gỡ, tiếp xúc với nhau. Tuy nhiên, về phương diện pháp luật, khi thực hiện các quyền này phải theo khuôn khổ của pháp luật của quốc gia. Có nghĩa là, khi thực hiện quyền lập hội phải đảm bảo không xâm hại đến lợi ích quốc gia, lợi ích xã hội và lợi ích của những người khác trong cộng đồng.

Ở Việt Nam, quyền tự do hội họp, lập hội của công dân lần đầu tiên được quy định tại Điều 10 Hiến pháp năm 1946[9]. Trên cơ sở đó, ngày 20/5/1957, Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ký Sắc lệnh số 102/SL/L004 ban hành Luật về Hội. Các bản Hiến pháp năm 1959[10], năm 1980[11], năm 1992[12] và Hiến pháp năm 2013 đều kế thừa và ghi nhận quyền TDLH là một trong quyền cơ bản của công dân. Điều 25 Hiến pháp năm 2013 quy định,“Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”.

2. Pháp luật một số quốc gia về quyền tự do lập hội

a. Cơ sở pháp lý ghi nhận về quyền TDLH

Quyền TDLH được ghi nhận trong Hiến pháp hầu hết các quốc gia trên thế giới với tính cách là một quyền cơ bản và quan trọng của công dân. Trên cơ sở Hiến pháp, nhiều nước ban hành một đạo luật riêng về hội, xuất phát từ quan điểm pháp lý cho rằng đặc thù của các hội là tổ chức hoạt động phi lợi nhuận, như Anh (Luật về Liên kết năm 1825, Luật Công đoàn năm 1871…), Cộng hòa Pháp (Luật về Hợp đồng hội năm 1901[13]), Cộng hòa liên bang Đức (Luật về Thành lập hội năm 1964), Mauritanie (Luật về Hội năm 1964[14]), Roumanie (Luật về Hội năm 1921), Slovenia (Luật về Hội năm 1995)[15], … Đến cuối thập niên 1980, làn sóng dân chủ ở Đông Âu tăng mạnh cùng với sự chấm dứt của chiến tranh lạnh đã tạo môi trường mới để nhiều quốc gia trong khu vực này ban hành các Luật về Hội hiện đại và cởi mở hơn như: Luật về Hội của Ba Lan năm 1989, Luật về Hội của Hungary năm 1989, Luật về Tổ chức phi chính phủ của Liên bang Nga năm 2006…

Trong khi đó, xuất phát từ quan niệm cho rằng TDLH cũng là một dạng của tự do thỏa thuận hợp đồng, và hội là do các cá nhân cùng thỏa thuận thành lập, một số nước lại quy định quyền TDLH trong Luật Dân sự, như Thái Lan, Hàn Quốc, Hà Lan, Bồ Đào Nha…

Ở các nước trong khu vực ASEAN, khuôn khổ pháp lý về hội của các quốc gia nhìn chung vẫn còn hạn chế, mặc dù các quốc gia trong khu vực hầu hết đã ban hành các đạo luật riêng về hội như: Luật về Hội của Việt Nam năm 1957[16], Luật về Hội của Malaysia năm 1996, Luật Tổ chức xã hội của Indonesia năm 2013, Luật về Đăng ký hội của Myanmar năm 2014…

b. Các nội dung cơ bản của Luật về Hội một số nước

Về tên gọi

Tên của luật là “Luật về Hội” chiếm đa số. Ở Việt Nam hiện nay đang có quan điểm cho rằng, nên đặt tên Luật này là “Luật về Lập hội”[17]. Tuy nhiên, theo chúng tôi, đặt tên của Luật là “Luật về Hội” sẽ phù hợp với nội dung và bao quát được phạm vi điều chỉnh của luật là tổng thể các vấn đề pháp lý liên quan đến lập hội, tổ chức, hoạt động của hội, quản lý nhà nước về hội, đăng ký và quản lý hoạt động của tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam theo quy định tại Điều 1 Dự thảo về phạm vi điều chỉnh.

Phạm vi điều chỉnh của Luật về Hội

Luật về Hội các quốc gia thường quy định về các hội, hiệp hội và thường không áp dụng đối với các tổ chức tôn giáo, đảng phái chính trị. Tuy nhiên, một số quốc gia xác định phạm vi điều chỉnh rất rộng. Ví dụ, Luật về Hội của Hungary năm 1989 quy định chung cho các tổ chức xã hội dân sự, bao gồm cả các đảng phái chính trị hay các tổ chức công đoàn. Luật về Hội của Malaysia năm 1996 điều chỉnh cả các công ty có trên 7 người, gồm cả các đảng phái, công đoàn. Ở một số nước, để thuận lợi trong việc quản lý, một số đạo luật phân chia hội thành các loại khác nhau. Luật về Hội của Ba Lan phân chia thành các hội có đăng ký và hội không đăng ký (hội đơn giản). Các hội này sẽ có thủ tục thành lập và phạm vi quyền hạn khác nhau. Bên cạnh đó, các nước cũng quy định các vấn đề liên quan đến hạn chế lập hội; áp đặt những cấm đoán nhất định đối với hoạt động của hội[18]; hạn chế đối với người có thể lập hội... Đặc biệt, Luật về Hội nhiều nước nghiêm cấm việc thành lập hội để thực hiện các hoạt động gây phương hại đến xã hội, đến hệ thống chính trị hoặc trật tự công cộng, như Luật về Hội của Ba Lan năm 1989.

Định nghĩa và phân loại hội

Luật các nước đều định nghĩa khá tương đồng về hội, theo đó, “hội là một tổ chức tự nguyện, tự quản, bền vững và nhằm mục đích phi lợi nhuận. Hội có thể theo đuổi tất cả các mục đích phi lợi nhuận nhưng không gây nguy hiểm cho hệ thống chính trị - xã hội và trật tự công cộng của quốc gia. Hội có hai loại là hội đăng ký và hội không đăng ký” [19]. Tuy nhiên, Luật về Hội của Thụy Điển lại phân hội thành 3 loại, hội theo đuổi một ý tưởng được thực hiện bởi các hoạt động kinh tế; hội theo đuổi một ý tưởng được thực bằng các hoạt động không nhằm mục đích kinh tế và hội phụ thuộc vào lợi ích kinh tế của các thành viên của hội bằng các hoạt động phi kinh tế[20].

Điều kiện lập hội, gia nhập hội

Luật về Hội các quốc gia thường quy định các điều kiện về số lượng thành viên của hội, quốc tịch và độ tuổi của thành viên sáng lập và gia nhập hội.

- Về số lượng thành viên để thành lập hội, Luật về Hội các quốc gia quy định không giống nhau. Ví dụ, theo Luật về Hợp đồng hội của Pháp là từ 2 người trở lên, Luật về Hội của Ecuador là 5 người, Luật về Hội của Ấn Độ là 7 người, Luật về Hội của Rumani thì cần phải có 21 người nhưng Luật về Hội của Ba Lan lại quy định hội có đăng ký là 15 người, hội không đăng ký phải có ít nhất là 3 người; Luật về Hội của Slovenie lại quy định hội trong nước là 10 người nhưng hội nước ngoài thì phải có ít nhất 10 người có quốc tịch nước ngoài.      

- Về quốc tịch, Luật về Hội các nước đều quy định, mọi công dân đều có quyền lập hội, trừ một số trường hợp luật định như cán bộ, công chức, lực lượng vũ trang… Đối với quyền lập hội của người nước ngoài, các quốc gia có nhiều cách điều chỉnh khác nhau. Luật về Hội của Ba Lan phân biệt người nước ngoài thành hai nhóm là người cư trú và người không cư trú. Người cư trú trên lãnh thổ Ba Lan có quyền tự do nhập hội, người không cư trú tại Ba Lan thì tùy từng trường hợp cụ thể mà cơ quan có thẩm quyền có thể cho phép hoặc không cho phép lập hội. Trong khi đó, Luật về Hội của Thụy Điển lại quy định công dân, pháp nhân (kể cả pháp nhân công và pháp nhân tư), công dân nước ngoài (thường trú hoặc không thường trú tại Thụy Điển) đều có thể thành lập hội.

- Về độ tuổi, pháp luật các quốc gia đều quy định khá giống nhau, theo đó công dân phải đủ 18 tuổi (người thành niên) sẽ có quyền thành lập và gia nhập hội. Trong một số trường hợp đặc biệt, người từ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi cũng có thể trở thành thành viên của các hội, với điều kiện đa số thành viên hội đồng quản trị của hội phải là người đã thành niên, có đủ năng lực để thực hiện giao dịch hợp pháp (Luật về Hội của Ba Lan năm 1989).

Thủ tục đăng ký thành lập hội

Tại một số quốc gia, thủ tục lập hội được thực hiện rất thuận lợi, dễ dàng, theo đó người thành lập chỉ cần thông báo hoặc đăng ký cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đa số các quốc gia chỉ yêu cầu nộp hồ sơ đăng ký tại một cơ quan nhất định như tòa án (theo Luật về Hội của Ba Lan, Hungary, Rumani, Pháp), cơ quan công chứng (Hà Lan, Rumani, Brasil…), Bộ Nội vụ (Slovakia). Cũng có một số quốc gia có cơ quan chuyên trách việc đăng ký hội (như Cơ quan đăng ký hội của Malaysia). Thông thường, Ban sáng lập hội phải nộp cho cơ quan đăng ký (tòa án hoặc cơ quan công chứng, cơ quan chuyên trách về hội) giấy đăng ký kèm theo các loại văn bản như: quy chế hoặc điều lệ của hội, danh sách thành viên sáng lập, địa chỉ văn phòng tạm thời của hội… Sau một thời hạn nhất định, cơ quan đăng ký sẽ có trả lời về việc đăng ký.

Các quyền của hội

Trong số các quyền của hội thì quyền về tài chính, tài sản, quyền về tổ chức, nhân sự là những quyền quan trọng nhất. Trong đó, quyền về tài chính và tài sản thường được các nước quy định, hội có quyền huy động các nguồn đóng góp từ trong nước và quốc tế. Theo Luật về Hội của Ba Lan, hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản) chỉ có nguồn thu từ đóng góp của các thành viên. Luật về Hội của Hungary năm 1989 cho phép hội có thể hoạt động kinh doanh nhằm có điều kiện kinh tế để đạt được các mục đích của nó.

Về quyền chủ động về nhân sự và tổ chức thì Luật về Hội thường cho phép các hội có quyền chủ động về nhân sự và tổ chức. Tuy nhiên, một số nước có quy định khái quát về bộ máy lãnh đạo hội như hội đồng quản trị, ban điều hành của hội. Các hội cũng có thể có tổ chức trực thuộc, tổ chức thành viên, chi nhánh ở địa phương.

Cơ quan giám sát, xử lý vi phạm

Bên cạnh việc thiết lập khuôn khổ pháp lý riêng cho các hội, để bảo đảm trật tự, các quốc gia cũng có cơ quan, thủ tục giám sát việc thực thi quyền tự do lập hội. Thẩm quyền giám sát thường được trao cho văn phòng công tố (Hungary), Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ (Slovenie) hoặc một cơ quan khác. Để xử lý các vi phạm của hội, các quốc gia có các hình thức chế tài như phạt tiền, giải tán hội. Bên cạnh đó, các cơ chế giải quyết khiếu nại đối với quyền lập hội, quyền hội họp cũng được quy định rõ ràng.

Chấm dứt hoạt động của hội

Ở một số nước, các hội có thể chủ động chấm dứt hoạt động hoặc bị cơ quan nhà nước (chủ yếu là tòa án) chấm dứt hoạt động. Việc chấm dứt hoạt động của hội thường bao gồm các thủ tục: xử lý, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác, tuyên bố giải thể. Việc xử lý tài sản của hội được chia thành hai phương thức đối với hai nhóm tài sản. Đối với các loại tài sản có được từ nguồn tài trợ của các tổ chức hoặc của nhà nước, sau khi thanh toán toàn bộ các nghĩa vụ của tổ chức, số còn lại do cơ quan có thẩm quyền (tòa án) quyết định. Đối với các loại tài sản tự có của hội, sau khi thanh toán hết các nghĩa vụ, số còn lại do hội quyết định theo điều lệ hoặc theo thỏa thuận của các thành viên. Tuyên bố giải thể được thực hiện sau khi đã thanh toán các nghĩa vụ về tài sản, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác của hội. Thời điểm tuyên bố giải thể hội là lúc chấm dứt hoàn toàn các hoạt động cũng như tư cách pháp lý của hội trên thực tế.

Chế độ nộp thuế

Luật về Hội các nước châu Âu thường quy định, các hội hoạt động nhằm mục đích kinh tế phải đóng thuế theo quy định của nhà nước.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện Dự thảo Luật về Hội của Việt Nam

Đối tượng áp dụng của Luật về Hội

Quy định về “đối tượng áp dụng” của Luật về Hội (Điều 2) nhằm trả lời cho câu hỏi “ai, cơ quan, cá nhân, tổ chức, pháp nhân nào là đối tượng chịu sự điều chỉnh của Luật?”. Do vậy, Luật về Hội chỉ cần quy định đối tượng áp dụng như khoản 1 là đầy đủ mà không cần phải quy định khoản 2 về đối tượng không áp dụng. Theo đó, chỉ có các tổ chức là thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (trừ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam và cơ sở tín ngưỡng, tổ chức tôn giáo tại Việt Nam), thì cá nhân, tổ chức có liên quan đến việc thành lập, hoạt động và quản lý nhà nước về hội[21] và tổ chức phi chính phủ nước ngoài[22] mới là đối tượng áp dụng của Luật về Hội còn các cá nhân, tổ chức khác ngoài quy định tại khoản 1 không phải là đối tượng áp dụng của Luật về Hội.

Do vậy, chúng tôi viết lại Điều 2 Dự thảo. Mặt khác, nên sắp xếp lại cách hành văn của khoản 3 Điều 2, theo đó Dự thảo nên điều chỉnh theo hướng “Trường hợp có sự khác nhau giữa Luật này với các luật khác về tổ chức, hoạt động và quản lý nhà nước về hội thì áp dụng theo quy định của Luật này; hội đã có luật điều chỉnh riêng thì áp dụng theo quy định của luật đó”. Chúng tôi cho rằng, quy định như vậy sẽ ngắn gọn, logic hơn nhằm tránh tình trạng liệt kê nhưng không đầy đủ. Mặt khác, quy định như vậy, trong tương lai nếu Nhà nước ban hành các luật riêng để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của hội khác ngoài hội của luật sư, hội công chứng viên thì chúng ta cũng không cần sửa đổi, bổ sung vào Luật về Hội.

Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hội

Điều 4 Dự thảo quy định:“1. Tuân thủ Hiến pháp, pháp luật. 2. Tự nguyện, tự chủ, tự quản, tự trang trải kinh phí hoạt động và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. 3. Thực hiện đúng tôn chỉ, mục đích và điều lệ hội. 4. Bảo đảm dân chủ, bình đẳng, công khai, minh bạch. 5. Hoạt động thường xuyên và không vì lợi nhuận”. Chúng tôi cho rằng, nên bỏ đoạn “tự trang trải kinh phí hoạt động” tại khoản 2 điều này. Bởi lẽ, khi đã là một tổ chức “tự chủ” có nghĩa là hội phải tự chủ về các hoạt động của hội trong đó có tự chủ về tài chính và kinh phí hoạt động của hội. Do vậy, khoản 2 Điều 4 Dự thảo chỉ cần quy định ngắn gọn là “Tự nguyện, tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật” .

Thủ tục thành lập hội

Các quy định từ Điều 14 đến Điều 18 Dự thảo sẽ hạn chế đến quyền lập hội của người dân. Khi xin lập hội nhưng không được chấp nhận, bị từ chối thì người xin thành lập hội có được khiếu nại không? Đây là một vấn đề rất quan trọng nhưng Dự thảo không quy định một cách rõ ràng. Ngoài ra, các điều kiện, tiêu chí để cơ quan quản lý nhà nước xem xét chấp nhận hay không chấp nhận một hồ sơ xin thành lập hội cũng chưa được quy định cụ thể trong Dự thảo. Điều này có thể dẫn đến sự tùy tiện trong việc ra quyết định của cơ quan có thẩm quyền, chấp nhận hoặc từ chối thành lập hội theo cảm tính; trường hợp này thì chấp nhận nhưng trường hợp tương tự kia thì không chấp nhận. Bên cạnh đó, tại sao đã có sự đồng lòng, nhất trí của các thành viên trong hội sau đại hội thành lập thể hiện ra bằng việc thông qua điều lệ hội và bầu người lãnh đạo hội (đó là sự đồng thuận của tập thể hội) nhưng vẫn còn một thủ tục là phải trình cho cơ quan nhà nước để xem có được chấp nhận hay không? Trong khi đó, Dự thảo lại không có quy định điều kiện, tiêu chí để được chấp nhận; điều kiện, tiêu chí nào sẽ không được chấp nhận đối với điều lệ hội và người đứng đầu? Chính vì vậy, quy định này sẽ ảnh hưởng đến quyền lập hội của người dân đồng thời dễ tạo cơ hội tùy tiện trong hành xử của cán bộ, công chức, của cơ quan công quyền khi xét duyệt hồ sơ xin thành lập hội. Theo chúng tôi, cần phải đơn giản hóa thủ tục thành lập hội để đảm bảo quyền lập hội của người dân một cách thuận lợi, dễ dàng hơn, giảm các thủ tục mang tính hành chính, công quyền.

Quản lý hoạt động của hội

Dự thảo quy định các vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước về hoạt động của hội tại Điều 39 và Điều 40 là quá cồng kềnh, phức tạp. Theo đó, Bộ Nội vụ và bộ chủ quản đều có quyền quản lý hoạt động của hội theo hướng, hội hoạt động trong lĩnh vực nào thì bộ chủ quản trong lĩnh vực đó cũng có thẩm quyền quản lý hội bằng các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát. Điều này không phù hợp với xu thế phát triển của xã hội nói chung cũng như của nền kinh tế thị trường. Bởi lẽ, hội là pháp nhân dân sự, hội hoạt động cũng giống như cá nhân, công dân, pháp nhân, doanh nghiệp đều phải tuân thủ pháp luật nói chung và luật chuyên ngành. Do vậy, các bộ chuyên ngành có thẩm quyền quản lý đối với các hoạt động của các tổ chức trong lĩnh vực bộ, ngành quản lý là điều đương nhiên. Chính vì vậy, Dự thảo có quy định về quyền thanh tra, kiểm tra sẽ tạo nên sự phức tạp, rườm rà trong quản lý nhà nước.

Nên đọc