Dự thảo Luật PPP: Nhà đầu tư nước ngoài quan ngại về cơ chế chia sẻ rủi ro

Tại tọa đàm trực tuyến “Luật PPP có đủ hấp dẫn nhà đầu tư ngoại?” diễn ra hôm 13/5, ông Phạm Ngọc Lâm, Phó Vụ trưởng Vụ Kinh tế, Văn phòng Quốc hội cho biết: Thời gian vừa qua, dự án Luật PPP nhận được sự quan tâm của các nhà đầu tư (NĐT), các tổ chức nước ngoài đã gửi thư tham gia ý kiến vào nhiều nội dung. Và một trong những vấn đề được các NĐT và tổ chức nước ngoài đặt ra đối với Dự thảo Luật PPP là cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu.

Các NĐT và tổ chức nước ngoài cho rằng, các điều kiện của Dự thảo Luật quá chặt, mang tính thuận lợi hơn cho khu vực công, khu vực tư nhân bị áp dụng nhiều điều kiện hơn và có một số điều kiện sẽ khó có thể chứng minh được trên thực tế. Do đó, họ đề nghị để đàm phán trong hợp đồng về mức bảo lãnh doanh thu tối thiểu, điều kiện cụ thể của bảo lãnh doanh thu tối thiểu tùy thuộc vào bản chất của từng dự án cần có cơ sở pháp lý đủ rõ để chi tiêu ngân sách đối với bảo lãnh doanh thu dự án PPP hay thực hiện cơ chế quỹ như kinh nghiệm một số nước.

Ngoài ra, họ kiến nghị bổ sung hai loại bảo lãnh chính phủ đã có trong dự thảo trước đây về việc Chính phủ bảo lãnh cam kết thực hiện nghĩa vụ theo hợp đồng của các cơ quan ký tất cả các hợp đồng đã được thỏa thuận liên quan đến việc thực hiện dự án PPP; bảo lãnh đối với các nghĩa vụ của các nhà cung cấp trong việc cung cấp nguyên liệu đầu vào chủ yếu cho các hoạt động sản xuất và kinh doanh của dự án PPP.

Tại tọa đàm “Luật PPP có đủ hấp dẫn nhà đầu tư ngoại?”, nhận xét về cơ chế chia sẻ rủi ro trong Dự thảo Luật PPP, ông Antoine Logeay, Luật sư, Công ty luật Audier & Partners Vietnam, thành viên Phòng Thương mại Châu Âu tại Việt Nam (EuroCham) cho biết, theo cơ chế chia sẻ rủi ro, Chính phủ sẽ chịu 50% phần thâm hụt giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết cho dự án trong một số tình huống nhất định, và sẽ có thể cũng được hưởng lợi 50% phần thặng dư giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết.

Mặc dù cho rằng các cơ chế chia sẻ rủi ro thường được hoan nghênh như một hình thức hỗ trợ khả thi để tăng cường khả năng tài chính của các dự án có thể yêu cầu điều này, nhưng theo đại diện EuroCham dự thảo hiện tại vẫn còn nhiều quan ngại.

Theo đó, ông bày tỏ băn khoăn: Không rõ liệu cơ chế này được áp dụng một cách không bắt buộc cho một dự án cụ thể hay được áp dụng cho tất cả các dự án (khi các điều kiện cụ thể được đáp ứng), và việc soạn thảo cần được làm rõ về khía cạnh này.

Việc chia sẻ phần giảm doanh thu phụ thuộc vào một số điều kiện không được áp dụng trong trường hợp doanh thu của một sự án vượt quá dự toán. Ông lấy ví dụ, Chính phủ sẽ chỉ chia sẻ phần giảm doanh thu cho các dự án được thực hiện dưới các hình thức BOT, BOT hay BOO do Nhà Nước đề xuất trong đó phần giảm doanh thu là do “thay đổi về quy hoạch, chính sách pháp luật có liên quan” – dường như hạn chế rủi ro chia sẻ phần giảm doanh thu quan trọng. Tuy nhiên, các dự án do nhà đầu tư đề xuất cũng như các dự án hưởng lợi từ VGF có vẻ như không đủ điều kiện để được chia sẻ phần giảm doanh thu (mà không phải là chia sẻ phần tăng doanh thu).

Hơn nữa, khi các điều kiện về chia sẻ doanh thu được đáp ứng, dự thảo cho thấy rằng điều khoản của hợp đồng PPP sẽ được điều chỉnh tương ứng và không rõ các thay đổi theo đó đối với tổng doanh thu trong dòng đời của dự án sẽ ảnh hưởng tới các điều khoản chia sẻ doanh thu được quy định tại dự thảo như thế nào.

Về các chi tiết của cơ chế chia sẻ, doanh thu cam kết của dự án sẽ được xác định dựa trên “phương án tài chính” của nó, nhưng không rõ ràng ở giai đoạn nào kế hoạch tài chính sẽ được chốt cho các mục đích này, và liệu có được phép sửa đổi hay hiệu chỉnh ở từng thời điểm hay không.

Với lý giải trên, ông Antoine Logeay cho rằng, các ưu đãi trong đề xuất có vẻ không phù hợp, và có thể không hấp dẫn đối với các nhà đầu tư vì Chính phủ có vẻ như là sẽ có lợi nhiều hơn là gặp bất lợi.

"Lý tưởng nhất là Dự thảo Luật PPP được đề xuất cần tránh quy định quá mức ở giai đoạn phát triển còn khá sớm này của thực tiễn triển khai dự án PPP tại Việt Nam và sẽ đưa ra một loạt các biện pháp hỗ trợ tài chính và tăng cường tín dụng, đảm bảo doanh thu tối thiểu và các điều khoản chia sẻ rủi ro, để tối đa hóa tính linh hoạt trong phạm vi rộng của các dự án có thể được thực hiện dưới hình thức PPP và để cho phép nhà đầu tư lựa chọn được sự hỗ trợ phù hợp dựa trên nhu cầu của một dự án nhất định", ông này đề xuất.

Trong khi đó, đại diện Phòng Thương mại Ấn Độ tại Việt Nam (InCham) đánh giá, cơ chế chia sẻ rủi ro trong dự thảo tương đối hẹp. Nhà nước sẽ chia sẻ với các nhà đầu tư và các công ty 50% mức giảm doanh thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết cho các dự án đáp ứng đầy đủ các điều kiện sau:

Sáng kiến đã được đề xuất; áp dụng các loại hợp đồng xây dựng-vận hành-chuyển giao, xây dựng-chuyển giao-vận hành, xây dựng-sở hữu-kinh doanh và không sử dụng vốn nhà nước để hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng;

Những thay đổi trong kế hoạch, chính sách và pháp luật có liên quan khiến doanh thu thực tế thấp hơn doanh thu cam kết. Các bên thoả thuận về mức doanh thu cam kết nhưng không cao hơn 75 phần trăm doanh thu trong kế hoạch tài chính;

Đã thực hiện tất cả các biện pháp để điều chỉnh giá sản phẩm và giá dịch vụ hoặc điều chỉnh thời hạn hợp đồng nhưng không đảm bảo mức doanh thu được quy định ở mức 75% doanh thu trong kế hoạch tài chính.

"Có thể thấy rằng, mức trần 50% như đã đề cập ở trên sẽ cần phải được xem xét thêm để khiến tình hình trở nên hấp dẫn hơn đối với các nhà đầu tư và người cho vay. Tỷ lệ chia sẻ rủi ro tuân theo tỷ lệ cơ cấu vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn nhà nước trong dự án", đại diện InCham nói.

Nhấn mạnh đến khu vực tư nhân trong cơ chế chia sẻ rủi ro, ông Nguyễn Thanh Hải, Luật sư công ty luật Baker McKenzie, thành viên Phòng Thương mại Hoa Kỳ tại Việt Nam (AmCham) cho biết, theo khuôn khổ pháp lý cho PPP, Chính phủ Việt Nam hướng đến việc kêu gọi khu vực tư nhân tham gia đóng góp nguồn lực tài chính, cũng như hướng đến việc sử dụng năng lực trí tuệ và quản lý từ tất cả các khu vực kinh tế tư nhân để bù đắp cho thiếu hụt ngân sách nhà nước.

Do đó, Chính phủ nên đảm nhận một số trách nhiệm và nghĩa vụ nhất định trong việc bảo đảm tính khả thi của các dự án bằng cách cung cấp một số hình thức hỗ trợ, bảo đảm và bảo lãnh nhất định (thay vì đẩy toàn bộ trách nhiệm và rủi ro thực hiện các dự án cho khu vực tư nhân như các dự án đầu tư tư nhân thương mại thông thường).

"Chúng tôi thấu hiểu những quan ngại của Chính phủ về việc ảnh hưởng của cơ chế bảo lãnh này đối với nghĩa vụ công của Nhà nước. Tuy nhiên, vấn đề này sẽ được cân nhắc trên cơ sở từng dự án", đại diện AmCham nêu quan điểm.

Theo ông Nguyễn Thanh Hải, trong Dự thảo luật PPP, cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu được đề xuất là không tương xứng với bảo đảm của Chính phủ về doanh thu tối thiểu, bởi cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu như được đề xuất bị phụ thuộc vào các hạn chế và điều kiện nghiêm ngặt. Các điều kiện liên quan được đưa ra mang tính thuận lợi hơn cho khu vực công, bởi khu vực tư nhân bị áp dụng nhiều điều kiện hơn và có một số điều kiện khiến khu vực tư nhân sẽ khó có thể chứng minh được trên thực tế.

Hơn nữa, việc ấn định ngưỡng bảo đảm doanh thu tối thiểu cũng có thể gây quan ngại đối với tính khả thi về mặt tài chính cho một số dự án nhất định và đối với sự linh hoạt về mặt thực thi, vì mức độ bảo đảm sẽ có sự khác nhau tùy theo từng lĩnh vực và quy mô dự án khác nhau.

"Nói chung, việc Dự thảo luật PPP quy định hạn mức nêu trên đối với toàn bộ các dự án PPP tại Việt Nam sẽ gây quan ngại về sự không chắc chắn cũng như sự thiếu linh hoạt. Điều này có thể cũng không phù hợp với mục tiêu đặt ra của dự thảo luật là thu hút các nhà đầu tư nước ngoài có khả năng tài chính mạnh trong việc đầu tư PPP vào các dự án quy mô lớn hoặc tăng sự hấp dẫn của các dự án PPP. Vì vậy, chúng tôi khuyến nghị rằng các tỷ lệ cụ thể nên được cân nhắc trên cơ sở từng dự án, tùy từng thời kỳ", đại diện AmCham nói.